普惠金融，又称“包容性金融”，于2005年联合国在“国际小额信贷年”首次提出，主要强调“立足机会平等和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。当前，我国在推进普惠金融过程中还存在诸如政策合力不够、法律法规不健全、金融机构参与积极性不高等问题。与此同时，巴西、印度、俄罗斯、墨西哥等新兴市场国家在普惠金融方面做了积极实践探索，并积累丰富的发展经验，其中一些做法可为我国发展普惠金融提供重要参考借鉴。
一、我国普惠金融发展现状及存在的主要问题
自上世纪90年代我国正式引入普惠金融的概念以来，党中央、国务院高度重视普惠金融发展，尤其是在2015年12月印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，加强普惠金融发展顶层设计，推动普惠金融在各领域均取得了显著成绩。例如，在信息技术的带动下，金融服务的便利性、可得性显著提升；农村地区基础金融服务覆盖面持续扩大；小微企业金融服务在增量、扩面、降价中均衡发展，等等。但是在充分肯定我国普惠金融发展成绩的同时，还存在一些问题值得关注，主要表现在以下几个方面：
（一）统筹牵动的力量不够，政策合力不足。我国普惠金融主办部门较分散，发改委、人民银行、银保监会等部委各自从自身职责出发履行普惠金融工作职责，相互之间协作不够，普惠金融建设还存在盲点，例如解决小微企业融资难、融资贵问题，目前相关部门各自为政，尚未有以系统性观点拿出具体措施，金融部门与地方财税部门的政策配合不多，协同效应还没有完全释放。
（二）普惠金融法律法规体系尚不健全。我国已有的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《消费者权益保护法》等法律法规，主要调整的是传统金融间的权利与义务关系，有关普惠金融的法律概念、基本原则还没有完全建立。尤其是随着金融科技的快速发展，包括互联网金融在内的新金融在推进普惠金融发展过程中大有可为。但是因为立法滞后等原因，导致一段时期打着普惠金融旗号的金融乱象丛生。普惠金融法律法规体系的不完善，已成为制约普惠金融深化和发展的明显短板。
（三）金融机构欠缺积极性，主动参与意识不够强。目前，金融监管部门主要以政策文件、召开会议、督导等行政命令式推动普惠金融发展，金融机构参与的积极性不够。一些商业银行尤其是中小银行对推动普惠金融职责还存在认识偏差，认为履行普惠金融职责是政策性银行或国有大型银行的主责主业，中小银行的经营主要是对股东负责，追求利润。此外，金融监管部门在激励约束和补偿机制还需健全，运用差异化监管指标、财政补贴等措施引导金融机构加大普惠金融投入的做法尚需优化。
（四）普惠金融评价指标体系尚未完全建立。近年来，尽管我国有关普惠金融的研究和监测工作取得了较大发展，但是普惠金融监管指标主要分散于其他监管指标中，没有独立编制形成中国特色普惠金融评价指标体系。普惠金融指标的缺失影响金融监管部门对金融机构普惠金融开展情况作出科学、客观的判断，也束缚了金融监管部门的监管手段使用，不利于推动普惠金融的可持续发展。
（五）公众金融素养不足，群体间差异还较大。据中国人民银行2019年组织开展的消费者金融素养调查问卷显示，我国消费者金融素养指数平均分为64.77，标准差为17.01，中位数为67.96，消费者整体上对金融知识有一定的掌握，但是在贷款、投资、保险等方面的知识水平有待提高，尤其是不同群体对各类金融知识的掌握存在着较大差异。例如，仅有29.89%的消费者表示能够准确识别各类金融投资产品的风险状况；再如，农村地区、城市低净值人群的金融素养显著低于城镇地区、城市高净值人群的金融素养。尤其是近年来随着金融科技的发展造成“数字鸿沟”，导致不同群体间金融素养越拉越大。在这种情形下，迫切需要加大普惠金融工作力度，缩小“数字鸿沟”。
二、新兴市场国家普惠金融发展的主要经验
（一）国家层面成立了普惠金融领导机构。墨西哥政府高度重视普惠金融工作，成立了“普惠金融国家委员会”（CONAIF），具体负责全国普惠金融发展规划、制定和执行相关计划等职责，该委员会的管理层主要由财政与公共信贷部、银行与证券委员会等8个部门的10名代表组成。巴西于2011年就成立全国普惠金融委员会（PNIF），该委员会工作目标是在全国推广适当的普惠金融服务，其组成部分包括中央银行、财政部、联邦检查官办公室、农业部等10多个部门。
（二）通过法制建设保障普惠金融服务。巴西于2003年制定了10735/2003法案，该法案明确规定商业银行需按活期存款余额的2%,向小微企业及创业者提供小额信贷，月利率不得超过2%；小微企业、个人贷款手续费分别不得超过贷款总额的4%和2%，单笔贷款分别不得超过1000雷亚尔和600雷亚尔，期限不少于120天。墨西哥则颁布了《金融改革法令》，明确6家政策性银行承担服务弱势群体和薄弱领域的专属职能。如国家储蓄与金融服务银行（BANSEFI）向低收入人群提供2500比索以上、最长期限36个月的小额信贷产品，前提是贷款期内客户须在该银行保有平均每月至少2000比索的存款，以此培养低收入人群储蓄习惯。此外，墨西哥还修订了《信贷组织法》，允许以较低的资本要求注册成立服务专业领域、特定人群的普惠银行。
（三）建立风险担保基金，为小微企业融资提供担保。巴西开发银行（BNDES）设立了投资担保基金（FGI），为中小微企业提供担保，以增加其融资机会、降低其融资成本。中小微企业可向与担保基金合作的银行申请贷款，投资担保基金的担保额度可高达贷款的80%，对单家企业融资担保额度上限为1000万雷亚尔，费用为融资金额的0.8%～4.9%。2019年上半年，投资担保基金共办理2150项业务，为5.23亿雷亚尔的融资业务提供担保。印度政府和小产业开发银行（SIDBI）设立了“小微企业信贷担保基金”，主要为小微企业不超过1000万卢比的营运资金和设备贷款提供担保，期限最长5年。担保额度为贷款额度的50%～85%，贷款机构可从基金获得的担保额度上限为62.50万美元/年。在费用方面，基金给予小额贷款较多优惠。如50万卢比以下的贷款收1%的担保费用，50万～1000万卢比的贷款收1.5%担保费用。俄罗斯成立了国有担保机构“莫斯科贷款担保署”，主要由财政拨款来补充中小企业信用担保基金。当中小企业贷款额超过地方担保机构最大担保限额时，担保署为地方担保机构提供再担保，以扩大其对中小企业的担保数额，或者直接对中小企业提供担保。此外，莫斯科贷款担保署属于开放式股份公司，未来可以吸纳新股东增资扩股，增加预算投资外股本。
（四）合理运用财政资金给予专项资金或补贴。巴西财政部制定“小额信贷计划”，通过财政贴息引导金融机构支持小微企业融资。巴西政府与巴西开发银行（BNDES）以及部分商业银行签订合同,为年产值或经营额12万雷亚尔以下的小微企业提供信贷支持。申请者无需提供抵押或担保，每家小微企业或创业者小额信贷限额是1.5万雷亚尔，期限为半年或1年，贷款利率从8%降到5%，利差由政府财政补贴。该计划每年提供小额信贷资金约30亿雷亚尔。印度政府出资设立国家层面的普惠金融发展基金。2015年10月，印度政府合并重组普惠金融基金（FIF）和普惠金融技术基金（FIFF）。符合条件的机构（包括非政府组织、公共服务中心和农业协会等）可申请基金，由基金咨询委员会和国家农业和农村开发银行共同监督基金使用情况。目前，该基金已累计批准4872.76万卢比项目资金，累计拨款额2344.15万卢比，主要用于改善光纤网络、创造网络连接等基础设施建设。
（五）构建统一、标准的普惠金融评价指标体系。巴西中央银行建立了普惠金融专用数据库，每年定期在5570个市镇服务点采集数据并开展监测和评估，形成并发布普惠金融报告。根据评估结果不断完善评估调查方法与计量手段，完善金融监管政策，改进机构设置，创新金融产品。印度由最大的信贷评级资讯服务公司CRISIL制定了CRISIL Inclusix指数。CRISIL团队在632个地区165家银行分析了20万个数据点确定指数，从分支机构、存款和信贷渗透性三个维度来衡量印度普惠金融程度。2015年CRISIL Inclusix报告显示提升存款和分支机构渗透性是发展普惠金融的关键。在此结论引导下，印度大力加强农村地区银行类金融机构和银行代理机构建设，机构设立逐渐多样化，网点网络逐渐轻型化。
（六）将金融教育战略上升至国家层面并纳入学校教育。俄罗斯制定了5年金融扫盲计划（2011～2016年），投入约1.1亿美元资金，对不同类型消费者制定差别化的培训计划。同时开设170个金融服务和消费者权益互动交流中心，向公民提供金融咨询服务和金融维权平台。墨西哥国家金融扫盲委员会在全国范围内开展金融教育培训项目，指定国家储蓄与金融服务银行具体负责项目执行，其中面向低收入群体的“繁荣计划”重点加强存贷款、保险、社会福利发放等方面的金融安全教育。为将金融教育纳入学校课程，2015年，印度中央银行与教育部及各邦政府合作，将金融课程纳入学校教育大纲，在学校开设推广金融课程，内容包括储蓄和借贷、投资、风险和回报等；2010年，巴西则实施了金融课程计划，将金融知识教学融入常规学科。课程内容包括由金融教育工作组专家制定的72个金融知识案例学习板块，包含家庭个人财产、公共产品、国家经济、全球经济等主题。
三、对促进我国普惠金融发展的启示和建议
（一）成立普惠金融顶层领导机构。普惠金融工作是一项全局性工作，需要成立顶层组织领导机构，统筹财税、产业、金融等各项政策的协同发展，共同推进。考虑到我国现有金融管理架构，建议把普惠金融发展纳入到金融稳定发展委员会的议事范畴，并通过其办公室即人民银行来牵头负责拟定阶段性普惠金融发展规划、制定重要法律法规、普惠金融统计数据收集以及编制监管评价指标等重要工作。
（二）加大普惠金融法律法规建设力度。应尽快修订《中国人民银行法》等法律，明确普惠金融的法律概念、基本原则等法律要素，尤其是要适应金融科技发展的要求，引入供应链金融、金融信息保护等新金融发展成果，拓展普惠金融内涵。研究出台《普惠金融促进法》，逐步建立健全国家普惠金融法规体系，明确普惠金融服务供给、需求、监管三方的权、责、利，实现普惠金融发展顶层设计的法治化，确保普惠金融服务有法可依、有章可循。
（三）编制有中国特色的普惠金融指标体系。通过编制中国特色的普惠金融指标可直观测度和描述各阶段普惠金融发展水平与进程，同时也是一项重要的基础性工作。应在借鉴当前国际普惠金融指标体系的经验基础上，体现地域特色的要求，尽快编制统一的具有中国特色的综合性普惠金融评估指数，并不断完善评估体系的监测指标、调查方法等，根据数据的收集分析、动态评估，及时调整普惠金融发展目标。
（四）建立健全普惠金融补偿机制。要进一步完善税收、补贴等补偿机制，以降低银行机构尤其是中小银行落实普惠金融社会责任中产生的风险。落实差异化监管措施，可采取通过适度提高银行机构在小微企业、“三农”等领域不良贷款容忍度等措施，增强银行机构参与普惠金融工作的积极性。同时建议成立由财政部门、政策性银行等出资为主的专项担保基金，合理利用财政专项资金，给予银行适当补贴支持。
（五）持续深入开展金融知识普及。普及金融知识是提升消费者金融素养的关键，也是普惠金融的重要组成部分。应结合实际拟定金融知识普及长期规划、阶段性计划，分期开展集中式金融知识普及教育。根据老年人、大中小学生特殊群体特点，有针对性地开展金融知识宣传，尤其要在全国范围内推动金融教育课程纳入国民教育体系以及高等院校必修或选修课程，构筑常态化金融知识普及教育阵地，培育具有高金融素养的未来公民。
来源：北方金融
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